Introducción
El 24 de septiembre de 2025, el Grupo de Trabajo de Salvaguardas e Integridad (GTS) de América Latina y el Caribe (ALC) del Programa ONU-REDD celebró su Sesión 11 en modalidad virtual, reuniendo a más de ochenta participantes. El encuentro se centró en los sistemas de salvaguardas subnacionales para REDD+ y sus perspectivas de implementación efectiva, contando con la participación de representantes de gobiernos subnacionales y especialistas en políticas forestales y climáticas.
Subrayó además que la sesión 11 marca un hito al poner, por primera vez, el foco en el nivel subnacional, reconociendo su rol cada vez más protagónico en la implementación de REDD+. Walcott agradeció la participación activa y el compromiso de los y las miembros, destacando que este proceso colectivo es clave para asegurar que las acciones subnacionales respeten derechos, promuevan inclusión y generen beneficios ambientales duraderos.
Marco conceptual: Desafíos y oportunidades de los enfoques subnacionales
Mariano Cirone, punto focal de salvaguardas del PNUMA, presentó el marco conceptual para comprender cómo los enfoques subnacionales se insertan en el sistema definido por la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC).
Un aspecto central de la exposición fue la aclaración de que los requisitos de salvaguardas de los Acuerdos de Cancún (COP 16) son de carácter nacional, ya en la CMNUCC son parte los gobiernos nacionales. Sin embargo, actualmente se observa una tendencia al desarrollo de programas REDD+ jurisdiccionales de mercados de carbono a nivel subnacional, especialmente en países federales con gran extensión territorial —como México, Brasil y Argentina—respondiendo tanto a la necesidad de implementar acciones territoriales como a las oportunidades de financiamiento adicional para bosques y clima.
Judith Walcott, Coordinadora Regional de la Unidad de Mitigación de Cambio Climático del PNUMA para ALC, resaltó en la apertura que el GTS se ha consolidado como una verdadera comunidad de práctica regional de más de 3 años de actividad, capaz de generar aprendizajes y modelos replicables. Este espacio reúne a especialistas en salvaguardas para acompañar a los países en distintos niveles de acción y marcos de financiamiento, que van desde programas de pago por resultados hasta fondos públicos y mercados de carbono.
El desafío de la múltiple conformidad
En materia de salvaguardas, los programas REDD+ subnacionales enfrentan un doble desafío: alinearse con el enfoque nacional de salvaguardas, a la vez de cumplir con los requisitos adicionales de estándares internacionales de carbono, como ART-TREES o VCS-JNR. Esto genera situaciones costosas y complejas de reporte e implementación de salvaguardas, donde deben cumplirse simultáneamente decenas de indicadores provenientes de distintas fuentes: estándares internacionales, obligaciones nacionales y, ocasionalmente, donantes bilaterales o multilaterales.
Para organizar esta diversidad de demandas, Cirone compartió información sobre enfoques de "Sistemas de Salvaguardas Integrados " (Imagen 1). Aunque no es un concepto formal de la CMNUCC, en la práctica puede implicar articular de forma coherente diferentes componentes y sistemas relacionadas con salvaguardas REDD+ en una jurisdicción determinada (nacional o subnacional), como pueden ser el Sistema de Información de Salvaguardas (SIS); mecanismos de distribución de beneficios; marcos de gestión ambiental y social; mecanismos de quejas y reclamos; planes de género; protocolos de participación y consentimiento libre, previo e informado, entre otros.
El ciclo de salvaguardas
Cirone reflexionó e introdujo el concepto del "ciclo de salvaguardas", para ilustrar las típicas cuatro fases de la puesta en práctica de las salvaguardas (Imagen 2). Este comienza por el “Abordaje” (1), a través principalmente del marco legal e institucional; luego la fase de “Implementación” (2), que se pone en marcha a través de distintos instrumentos, como planes de género y consulta, distribución de beneficios y otros; posteriormente el “Monitoreo y evaluación” (3); y finalmente, la última fase de “Reporte” (4), a través del SIS, Resumen de Información de Salvaguardas o otras herramientas relacionadas. Cabe destacar que cada jurisdicción puede decidir qué instrumentos desarrollar y cómo articularlos para abordar estas cuatro fases al implementar salvaguardas en REDD+, considerando su contexto, recursos y capacidades específicas.
El especialista advirtió sobre la creciente interacción entre lo público y lo privado en mercados de carbono, donde proyectos privados y a escala de parcela y programas jurisdiccionales están convergiendo, obligando a los gobiernos subnacionales a fortalecer sus sistemas para asegurar integridad ambiental y social de REDD+ en sus distintas escalas y formas de financiarse e implementarse.
Experiencias subnacionales: Jalisco, Mato Grosso y Misiones
Un panel moderado por Felipe Guntin (PNUMA) y Milena Terra (PNUD) presentó las experiencias de implementación de tres jurisdicciones pioneras en la región.
Jalisco, México: consolidando una estrategia estatal
Marta Cabrales Delgadillo (Directora de Corredores Biológicos y cuencas de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial de Jalisco ) y Orión Flores (Consultor de Salvaguardas en el marco de REDD+ Jalisco, Pronatura sur e Iniciativa Climática de México) presentaron la experiencia de Jalisco, que cuenta con más de una década de trabajo en REDD+. El estado finalizó su Estrategia Estatal REDD+ en 2022 tras un amplio proceso de consulta pública y avanzó en la creación de un plan estatal de salvaguardas y el desarrollo de instrumentos clave como monitoreo, reporte y verificación (MRV) y niveles de referencia de emisiones.
Jalisco ha promovido iniciativas complementarias como la certificación de agave responsable y producción de carne libre de deforestación, reforzando la coherencia entre políticas sectoriales y objetivos REDD+. Actualmente se encuentra en fase temprana de implementación, con expectativas de registrar su propuesta LEAF bajo ART-TREES próximamente.
Los principales desafíos incluyen consolidar el plan de distribución de beneficios mediante un proceso participativo más robusto y fortalecer capacidades técnicas para cumplir con requisitos del estándar internacional.
¿Qué sigue? Áreas clave para avanzar colectivamente
Mato Grosso, Brasil: armonización de indicadores
Caroline Chichorro (Analista de Medio Ambiente de la Secretaría de Medio Ambiente de Mato Grosso, Brasil) presentó la experiencia de Mato Grosso, considerado pionero regional por su extensión territorial y rol en la conservación de Amazonía y Cerrado. El estado inició su camino REDD+ en 2013 con la creación del Sistema Estadual de REDD+ e implementa desde 2017 el Programa REDD+ Early Movers (REM) financiado mediante pagos por resultados con apoyo alemán y británico.
El programa se basa en principios de las Salvaguardas de Cancún, pero adaptado a múltiples exigencias: requerimientos del Banco Mundial, indicadores de la Comisión Nacional para REDD+ (CONAREDD+) desde el plano nacional y, recientemente, considerando la posibilidad de registrarse ante el estándar ART-TREES. Este mosaico genera un gran desafío de armonización y eficiencia para el equipo de Salvaguardas de la Secretaría de Medio Ambiente de Mato Grosso (SEMA), destacando la dificultad de implementar sistemas de monitoreo paralelos.
Caroline enfatizó que el financiamiento y la formación de capacidades constituyen los dos grandes retos especialmente a nivel subnacional, ya que muchas veces los equipos de salvaguardas de estas suelen aprender con la práctica y depender demasiado de consultorías externas.
Misiones, Argentina: programa integral
Pamela Krushelnytsky (Directora de Mercado de Carbono y Mecanismos de Financiamiento Climático Sostenible de Misiones, Argentina) y Silvia Korth (Ing. Forestal, Mgtr. en Ciencias Forestales y Diplomada en Ciencia de Datos aplicada a Sistemas Naturales) explicaron que Misiones está en la última etapa para el registro de su programa “REDD+ ECO2” un programa jurisdiccional REDD+ bajo el estándar VCS-JNR de Verra, cubriendo todo el territorio provincial y permitiendo la anidación de proyectos privados (opción 2).
La estrategia busca mantener al menos 50 por ciento de cobertura forestal, reducir 10 por ciento anual la deforestación ilegal y fortalecer sistemas de áreas protegidas y alerta temprana. Entre los hitos destacan la actualización del ordenamiento territorial de bosques nativos (2017), creación de la Secretaría de Cambio Climático (2020) y firma de acuerdos para la primera transacción de créditos de carbono (2023).
Los principales desafíos incluyen sostenibilidad financiera del programa, consolidación de planes de gestión ambiental y social, y garantizar adecuación cultural en la aplicación de salvaguardas.
Diálogo abierto: temas emergentes
Durante el intercambio, surgieron temas clave como la dinamicidad de los planes de gestión ambiental y social (PGAS), entendida como la necesidad de que estos planes se adapten y actualicen a lo largo del tiempo. Un representante de Misiones explicó que los indicadores de seguimiento deben ajustarse con el tiempo al implementarse nuevas actividades e identificarse riesgos adicionales.
Un representante del Ministerio de Ambiente de Colombia planteó el tema de responsabilidades de reporte en iniciativas comunitarias (proyectos REDD+ que son diseñados, gestionados o liderados directamente por comunidades locales o pueblos indígenas), preguntando cómo interpretar salvaguardas cuando los implementadores son también los titulares de derechos a proteger.
Se discutió el dilema entre complejidad y proporcionalidad, donde algunos participantes advirtieron que los elevados costos de transacción pueden superar los beneficios de los pagos por resultados, mientras otros señalaron que la simplificación no debe implicar pérdida de robustez, especialmente en derechos de Pueblos Indígenas y comunidades locales.
Finalmente, se abordó la revisión de los programas REDD+ subnacionales, que tanto en TREES como en JNR está a cargo de los Cuerpos de Validación y Verificación (VVB). Algunos participantes expresaron preocupación respecto a que auditores con experiencia principalmente en proyectos privados a escala predial tiendan a aplicar esa misma lógica al evaluar políticas públicas subnacionales, sin considerar la magnitud y complejidad territorial que estas implican.
Conclusiones y próximos pasos
Judith Walcott concluyó destacando que los enfoques de salvaguardas capaces de responder a realidades diversas, a los estándares internacionales y a los marcos normativos nacionales serán cada vez más importantes. Los casos presentados ilustraron tanto la capacidad de innovación de los gobiernos subnacionales como los desafíos en financiamiento, armonización de indicadores, fortalecimiento institucional y adecuación cultural. Un reto clave identificado fue asegurar coherencia entre niveles de gobernanza, de modo que los sistemas nacionales y subnacionales se nutran mutuamente en lugar de duplicar esfuerzos. Las tres experiencias coincidieron en la importancia de generar sistemas de salvaguardas dinámicos, adaptativos y culturalmente pertinentes, que permitan cumplir con los requisitos de integridad sin perder efectividad ni legitimidad territorial.
La sesión 11° en números:
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89 participantes (64% mujeres; 34% hombres; 0,9% no binario; 0,9% sin especificar/otro)
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9 países representados
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120 minutos de Sesión
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Sobre el Grupo de trabajo
El Grupo de Trabajo de Salvaguardas e Integridad del Programa ONU-REDD en América Latina y El Caribe es un espacio conformado por personal y expertos/as que trabajan en el diseño, implementación y monitoreo de salvaguardas REDD+ en la región, con el objetivo de compartir experiencias, buenas prácticas, desafíos comunes y lecciones aprendidas, en aras de mejorar la implementación, monitoreo y reporte de salvaguardas y fortalecer la integridad ambiental y social de REDD+ en ALC.
Para obtener más información sobre el trabajo, por favor contacte al equipo de PNUMA a través de Mariano Cirone en: [email protected]