Salvaguardas: Mecanismos de reclamos y reparación de REDD+

Introducción

El 28 de abril de 2025, se llevó a cabo la novena sesión del Grupo de Trabajo de Salvaguardas e Integridad (GTS) en el marco del Programa ONU-REDD en América Latina y el Caribe, liderado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).

Dicha sesión se centró en los Mecanismos de Quejas y Reclamos (MQR) aplicados a iniciativas REDD+. Los MQR, también conocidos como mecanismos de reclamaciones, de solución de controversias u otros posibles nombres, son herramientas institucionalizadas diseñadas para recibir, procesar y resolver preocupaciones, quejas o conflictos relacionados con la formulación e implementación de políticas, medidas o proyectos REDD+. Se fundamentan en principios como la legitimidad, accesibilidad, transparencia, equidad y previsibilidad, buscando ofrecer respuestas justas y oportunas a las partes involucradas.

El propósito de estos mecanismos es prevenir y mitigar impactos negativos, fortalecer la gobernanza ambiental, promover la participación efectiva de actores clave y facilitar soluciones concretas a conflictos socioambientales. Además, los MQR pueden funcionar como sistemas de alerta temprana y de aprendizaje institucional, al identificar patrones de conflicto y retroalimentar la implementación de REDD+.

Los MQR son herramientas esenciales para garantizar el cumplimiento de las salvaguardas, tanto en políticas públicas como en programas y proyectos, incluidos aquellos liderados por el sector privado. Por este motivo, suelen ser uno de los requisitos clave exigidos por los marcos de salvaguardas de los distintos donantes/financiadores de REDD+, cada uno generalmente con requerimientos técnicos propios. En la práctica esto puede implicar algunos desafíos, incluida la coexistencia de varios MQR de distinto alcance. Asimismo, la información generada por los MQR debería alimentar a los Sistemas de Información de Salvaguardas (SIS), mejorando la transparencia y el acceso público a información relevante sobre compromisos y acciones ambientales.

Esta sesión del GTS tuvo como objetivo fortalecer las capacidades técnicas de los participantes para diseñar e implementar MQR eficaces, con un enfoque centrado en salvaguardas. Se abordaron los principales desafíos que enfrentan los países de la región, se compartieron buenas prácticas replicables y se generó un espacio de intercambio de experiencias.

El encuentro contó con la participación de expertos y expertas de Costa Rica, Perú y del Programa ONU-REDD, quienes compartieron valiosas lecciones aprendidas en la implementación de MQR adaptados a contextos locales.

Presentaciones compartidas

La jornada fue inaugurada por Judith Walcott, Coordinadora del Equipo PNUMA ALC, quien brindó unas palabras de bienvenida destacando la importancia de los mecanismos de quejas y reclamos como pilares fundamentales para garantizar la participación efectiva, la transparencia y el respeto de los derechos en la implementación de REDD+. Asimismo, subrayó la necesidad de fortalecer las capacidades regionales para diseñar mecanismos accesibles, culturalmente adecuados y eficaces.

Mecanismos de Quejas y Reparaciones para REDD+ desde un enfoque de salvaguardas

La primera presentación estuvo a cargo de Mariano Cirone, experto senior en salvaguardas, bosques y clima del Programa ONU-REDD para América Latina y el Caribe. Mariano introdujo el tema de los MQR desde un enfoque de salvaguardas, subrayando que estos mecanismos son procedimientos preestablecidos y no judiciales, diseñados para recibir, responder y resolver reclamos, quejas, solicitudes o conflictos relacionados con la formulación o implementación de programas, políticas o proyectos REDD+.

Explicó que los MQR pueden adoptar diferentes denominaciones —como mecanismos de atención ciudadana, mecanismos de reparación de agravios (en ingles abreviado como GRM), mecanismos de resolución de conflictos o sistemas de quejas y reclamos— dependiendo del contexto institucional, pero que todos comparten principios fundamentales de legitimidad, accesibilidad, equidad, transparencia, previsibilidad, compatibilidad con los derechos humanos, participación y aprendizaje continuo. Estos principios se basan en los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos de Naciones Unidas, conocidos como los “Principios de Ruggie”, ampliamente aceptados como referencia para el diseño de MQR eficaces.

Mariano destacó que los MQR cumplen múltiples propósitos, entre ellos:

• Fortalecer el enfoque basado en derechos y la participación efectiva.
• Prevenir y resolver tempranamente conflictos.
• Promover la rendición de cuentas y la mejora continua de los proyectos REDD+.
• Alimentar los Sistemas de Información de Salvaguardas (SIS) con datos sobre reclamos y su resolución.

Posteriormente, presentó ejemplos de cómo los MQR son requeridos en diferentes fuentes de financiamiento para REDD+, como el estándar ART-TREES, el programa VCS de Verra, y los requisitos del Fondo Verde para el Clima (GCF), entre otros. Se explicó que, si bien cada estándar tiene sus especificidades, en general se exige que los proyectos REDD+ cuenten con mecanismos accesibles, eficaces y culturalmente apropiados, especialmente para los pueblos indígenas y otros grupos en situación de vulnerabilidad.

Finalmente, Mariano subrayó la importancia de diseñar MQR integrados en contextos de enfoques jurisdiccionales o anidados de REDD+, de modo que los mecanismos de proyectos individuales dialoguen con los marcos institucionales nacionales y permitan una gestión más coherente y eficaz de los riesgos sociales y ambientales.

El Módulo de Atención Ciudadana para REDD+ (MAC REDD+) en Perú

La segunda presentación estuvo a cargo de Evonnie Paola Meneses, consultora del PNUMA /ONU-REDD para la Dirección de Mitigación de Gases de Efecto Invernadero del Ministerio del Ambiente (MINAM) de Perú.

Evonnie presentó el Módulo de Atención Ciudadana para REDD+ (MAC REDD+), un mecanismo creado para facilitar la recepción, atención y respuesta oportuna y eficiente a los requerimientos relacionados con la implementación de acciones REDD+ en el país.

Explicó que el MAC REDD+ está respaldado por un marco normativo sólido, que incluye la Ley Marco sobre Cambio Climático, su reglamento, y normas específicas para REDD+, como los Lineamientos para el abordaje y respeto de las salvaguardas REDD+ y los Lineamientos para el Funcionamiento del Módulo de Atención Ciudadana para REDD+, aprobado con Resolución Ministerial N° 358-2023-MINAM.

Entre las características principales del MAC REDD+, se destacaron:

• Diversidad de canales de atención: presencial en oficinas del MINAM y Gobiernos Regionales (GORE), atención telefónica, atención virtual mediante plataforma digital, redes sociales y correo electrónico.
• Enfoque de derechos: el MAC REDD+ garantiza el derecho de acceso a la información pública, el derecho de petición, el derecho a participar en la formulación de políticas públicas y el derecho a formular quejas sobre la implementación de REDD+.
• Aplicación de enfoques intercultural, de género e intergeneracional: asegurando que los servicios sean culturalmente pertinentes y accesibles para pueblos indígenas y otros grupos vulnerables.
• Interoperabilidad: el MAC REDD+ se articula con el Módulo de Información de Salvaguardas (MIS REDD+) y el Registro Nacional de Medidas de Mitigación (RENAMI), permitiendo una gestión integrada de la información sobre las acciones REDD+.

Evonnie ilustró el funcionamiento del MAC REDD+ a través de casos ficticios, como consultas de comunidades indígenas sobre la comercialización de créditos de carbono y quejas frente a incumplimientos contractuales por parte de empresas privadas. Estos ejemplos mostraron cómo el mecanismo facilita la atención de reclamos, promueve el respeto de derechos y contribuye a prevenir conflictos socioambientales en las zonas de intervención de REDD+.

Finalmente, destacó que el MAC REDD+ busca no solo atender quejas o conflictos, sino también fortalecer la confianza entre la ciudadanía, los pueblos originarios y las autoridades, promoviendo la participación efectiva y la mejora continua de la implementación de REDD+ en Perú.

La tercera presentación estuvo a cargo de Rebecca Rivera Bialas, experta en salvaguardas del Proyecto de Pago por Resultados de Costa Rica. Rebecca presentó el Mecanismo de Información, Retroalimentación e Inconformidades (MIRI), implementado para atender sugerencias, preguntas, dudas y denuncias relacionadas con la Estrategia Nacional REDD+ de Costa Rica; y explicó que el MIRI se construyó a partir de una articulación institucional, utilizando como base las Contralorías de Servicios ya existentes en el país:

• La Contraloría de Servicios del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), orientada a temas de conservación, parques nacionales, tala ilegal y otros delitos ambientales.
• La Contraloría de Servicios del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), enfocada en servicios forestales, contratos de Pago por Servicios Ambientales (PSA), créditos forestales y manejo en territorios indígenas.

El MIRI canaliza distintos tipos de comunicaciones, incluyendo quejas, denuncias, solicitudes de información y comentarios, a través de múltiples vías de acceso: WhatsApp, formularios web y correo electrónico.

Rebecca enfatizó algunos de los principales desafíos enfrentados:

• Fortalecimiento de capacidades: necesidad de capacitar al personal de las contralorías en procedimientos específicos para REDD+ y en enfoques culturales pertinentes.
• Comunicación interna: mejorar la coordinación entre instituciones para dar respuestas más ágiles y consistentes.
• Consolidación del mecanismo: aunque existían bases previas, fue necesario fortalecer la estructura, la sistematización de denuncias y la articulación territorial mediante la creación de Planes Ambientales Forestales y Territoriales (PAFT) en comunidades indígenas.

Asimismo, compartió lecciones aprendidas, entre ellas:

• La importancia de apropiar los procesos institucionalmente para asegurar la sostenibilidad del mecanismo.
• La importancia de articular distintas agencias de gobierno (de ambiente y agricultura principalmente), para concentrar la información de emisiones por deforestación.  
• La necesidad de incorporar tecnología como para mejorar la gestión de información.
• El valor de los MQR como herramientas para detectar riesgos sociales y ambientales de manera temprana y retroalimentar la implementación de políticas públicas.

Finalmente, Rebecca destacó, de manera análoga a lo sugerido por Evonnie, de Perú, que la experiencia del MIRI demuestra que los MQR no deben ser concebidos solo como "buzones de quejas", sino como instrumentos estratégicos de gobernanza ambiental que fortalecen la transparencia, la participación y la protección de derechos en los procesos REDD+.

Diálogo abierto

Tras las presentaciones, se abrió un espacio de diálogo facilitado por Mariano Cirone, en el que los participantes reflexionaron sobre los desafíos, oportunidades y aprendizajes en torno al diseño e implementación de mecanismos de quejas y reclamos en contextos REDD+.

Entre los temas destacados surgidos durante la conversación, se incluyen:

• Adaptación al contexto local: Se subrayó la importancia de que los MQR sean culturalmente pertinentes, accesibles en idiomas locales y adaptados a las realidades territoriales, especialmente en comunidades indígenas y rurales.
• Fortalecimiento de capacidades: Varios participantes señalaron la necesidad de invertir en capacitación continua del personal encargado de los MQR, tanto a nivel técnico como en habilidades de comunicación intercultural y enfoque de género.
• Accesibilidad tecnológica: Se valoró positivamente el uso de herramientas como WhatsApp, formularios web y sistemas digitales de denuncia para facilitar el acceso desde zonas remotas, aunque también se destacó que la brecha digital puede seguir siendo una barrera que debe ser abordada.
• Articulación interinstitucional: Se reconoció que los mecanismos funcionan mejor cuando existe una coordinación fluida entre las distintas instituciones involucradas en la implementación de REDD+, evitando respuestas fragmentadas o contradictorias.
• Aprendizaje institucional: Los MQR no solo deben resolver reclamos individuales, sino también funcionar como sistemas de alerta temprana que permitan identificar tendencias o patrones de conflicto, retroalimentando así los sistemas de gestión de salvaguardas y la toma de decisiones estratégicas.
• Visibilización y difusión: Se remarcó que un desafío recurrente es la falta de conocimiento de los mecanismos por parte de las comunidades. En este sentido, se propuso fortalecer las campañas de difusión y sensibilización sobre la existencia, los objetivos y los procedimientos de los MQR.

Durante el intercambio también se compartieron buenas prácticas que podrían ser replicadas en otros contextos, tales como la integración de contralorías de servicios existentes, el establecimiento de tiempos definidos para responder a los reclamos, y la inclusión de comisiones comunitarias en la gestión territorial de las quejas.

La novena sesión del Grupo de Trabajo sobre Salvaguardas e Integridad del Programa UN-REDD en América Latina y el Caribe, en resumen: