Sistemas de distribución de beneficios para REDD+: Abordaje desde un enfoque de salvaguardas
Resumen de la Octava Sesión del Grupo de Trabajo de Salvaguardas e Integridad del Programa ONU-REDD en América Latina y el Caribe, celebrada el 21 de noviembre de 2024.
Introducción
El 21 de noviembre de 2024, se llevó a cabo la octava sesión del Grupo de Trabajo de Salvaguardas e Integridad (GTS) en el marco del Programa ONU-REDD en América Latina y el Caribe, liderado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).
Dicha sesión abordó los Sistemas de Distribución de Beneficios (SDB) en el contexto de REDD+. Su objetivo principal fue explorar la interacción de los SDB su alineación con las salvaguardas para asegurar la sostenibilidad ambiental y social.
Los SDB son mecanismos fundamentales para garantizar que los recursos obtenidos a través de iniciativas REDD+, ya sea mediante mercado voluntario de carbono o pagos por resultados, se distribuyan de manera equitativa, transparente y eficiente. Los beneficios pueden ser monetarios, como recursos financieros o incentivos económicos, o no monetarios, como asistencia técnica, infraestructura u otros apoyos.
La sesión virtual reunió a expertos y expertas en esta materia, provenientes del sector público, el sector privado y la cooperación internacional, quienes compartieron sus experiencias y lecciones aprendidas en este campo.
Presentations
La sesión comenzó con la bienvenida a cargo de Judith Walcott, Coordinadora del Equipo ONU-REDD PNUMA ALC, quien resaltó la relevancia estratégica de los SDB en el contexto de REDD+. Walcott subrayó que los SDB constituyen una pieza clave para el éxito y sostenibilidad de REDD+ al garantizar una distribución justa de los beneficios.
En sus palabras iniciales, destacó que los SDB bien diseñados tienen el potencial de contribuir que los beneficios derivados de REDD+ lleguen de manera justa y adecuada a los actores clave involucrados en la protección de los bosques, incluidos Pueblos Indígenas, comunidades locales, mujeres y otros grupos prioritarios. Al mismo tiempo, señaló que los SDB enfrentan varios desafíos, incluyendo la identificación de los beneficiarios, la definición de prioridades, la adecuación a marcos legales, y la necesidad de asegurar una participación efectiva en el diseño e implementación de los SDB.
En este sentido, destacó que el enfoque de salvaguardas es fundamental no solo para diseñar SDB inclusivos y transparentes, sino también para garantizar su aplicación efectiva en la práctica.
La primera presentación estuvo a cargo de Mariano Cirone, experto senior en salvaguardas del equipo PNUMA ALC. Cirone proporcionó una introducción sobre los SDB destacando su importancia estratégica para REDD+ y su potencial para consolidar los principios de las salvaguardas en la práctica. Cirone explicó que los SDB tienen una función esencial en varios niveles. Pueden fortalecer el involucramiento de los responsables de las actividades REDD+; generar impactos positivos concretos para diferentes partes interesadas, entre ellos Pueblos Indígenas y comunidades locales; y ayudar a consolidar el cumplimiento efectivo de derechos y estándares clave de salvaguardas, como la equidad de género y la participación inclusiva.
Para describir algunos aspectos sobre su funcionamiento en la práctica, Cirone presentó una estructura general de un SDB (Imagen 1). Explicó que los recursos financieros provenientes de diversas fuentes —como presupuestos públicos, pagos por resultados y mercados de carbono— pueden canalizarse hacia un fondo centralizado o mecanismo nacional, como un fideicomiso o un fondo de bosques. Este fondo puede gestionar diferentes tipos de activos y redistribuirlos a través de "subfondos" o cuentas específicas. Por ejemplo, un porcentaje de los ingresos puede asignarse a sistemas de monitoreo, otro a Pueblos Indígenas, y otro a actividades de manejo forestal sostenible. Para garantizar una distribución justa y efectiva, este proceso debe regirse por reglas claras y transparentes, con una gobernanza inclusiva que involucre a actores técnicos, financieros y de la sociedad civil.
Además, Cirone destacó que la identificación de los beneficiarios es un paso crucial en el diseño de los SDB. Los beneficios pueden estar vinculados a los esfuerzos de diferentes actores para reducir las emisiones, con un sistema equitativo y basado en resultados. También mencionó que es relevante considerar que los beneficios no se limiten a incentivos financieros, sino que incluyan también elementos que refuercen la capacidad técnica y organizativa de los actores involucrados.
En sus reflexiones finales, Cirone señaló que existe una amplia discrecionalidad en el diseño de los SDB, lo que representa tanto una oportunidad como un desafío. Aunque las reglas específicas varían según las fuentes de financiamiento, la equidad y la transparencia son criterios clave para asegurar la legitimidad de los sistemas. Además, destacó que las salvaguardas sirven como un marco para diseñar y evaluar los SDB, ya que estos sistemas representan una oportunidad para llevar los beneficios de REDD+ directamente a las personas y comunidades que desempeñan roles clave en la protección de los bosques.
La segunda presentación estuvo a cargo de la Ing. María Elena Herrera Ugalde, directora de la Dirección de Desarrollo y Comercialización de Servicios Ambientales del Ministerio de Ambiente y Energía de Costa Rica. Dicha intervención se centró en la experiencia de Costa Rica en el diseño e implementación de su propio Sistema de Distribución de Beneficios (SDB) en el marco de REDD+. Herrera Ugalde enfatizó que un plan de distribución de beneficios debe considerar elementos fundamentales como la legalidad, la legitimidad, la igualdad, la transparencia, la eficiencia, la efectividad y la interculturalidad. Estos principios fueron la base del plan desarrollado por Costa Rica para su Programa de Reducción de Emisiones, el cual incluyó procesos de consulta con diversos actores, incluyendo partes interesadas del sector privado y Pueblos Indígenas. En Costa Rica, la reducción de emisiones es gestionada tanto desde el sector público, dado que los recursos forestales son patrimonio natural del estado, como desde el sector privado.
El plan de distribución de beneficios de Costa Rica se estructura alrededor de cuatro instrumentos monetarios principales. Primero, el contrato de reducción de emisiones forestales, diseñado por el Gobierno para reconocer y recompensar la mitigación de carbono. Segundo, un Fondo Inclusivo de Desarrollo Sostenible, destinado a apoyar proyectos con impacto en comunidades vulnerables. Tercero, un plan de fortalecimiento del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), enfocado en abordar las causas de la deforestación y degradación de los bosques, así como en desarrollar políticas de conservación. Finalmente, un Fondo de Negocios Verdes, dirigido a promover actividades económicas sostenibles para aquellas personas o comunidades que no poseen áreas de bosque, pero que pueden emprender proyectos que reduzcan emisiones o contribuyan al mejoramiento ambiental.
Cerrando su intervención, Herrera Ugalde compartió varias lecciones aprendidas del proceso costarricense. Entre ellas, subrayó la importancia de contar con condiciones legales e institucionales claras, apoyo político del más alto nivel y la integración de salvaguardas como un componente indispensable para el desarrollo y éxito del plan de distribución de beneficios. Estas lecciones posicionan a Costa Rica como un referente en la región en el diseño de mecanismos que integran sostenibilidad, inclusión y efectividad en la gestión de recursos REDD+.
Talk Show: de la teoría a la práctica
La sesión continuó con un panel de discusión moderado por Mariano Cirone, en el que participaron Rosa María Martínez y Cynthia Margarita Arévalo Rincón, expertas del Banco Mundial; Bojan Philip Auhagen, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); y la ya mencionada María Elena Herrera Ugalde del Gobierno de Costa Rica. El "Talk Show" fue un espacio dinámico en el que panelistas compartieron sus visiones, enfoques y aprendizajes en torno al diseño e implementación de los Sistemas de Distribución de Beneficios (SDB). El diálogo permitió profundizar en las experiencias prácticas y los desafíos relacionados con este tema.
La primera pregunta exploró los enfoques implementados por sus instituciones para el diseño y ejecución de SDB, y se solicitó que compartieran casos emblemáticos relevantes. Arevalo destacó el papel pionero del Banco Mundial en los mercados de carbono, señalando que actualmente gestionan varios fondos de carbono que han ayudado a reducir más de 200 millones de toneladas de emisiones en 60 países. Estos fondos no solo buscan reducir emisiones, sino también garantizar que la generación de créditos de carbono sea de alta integridad. Cynthia subrayó que uno de estos fondos, el SPFS, trabaja en programas jurisdiccionales REDD+ a gran escala y requiere como parte obligatoria que los países desarrollen un plan de distribución de beneficios con características específicas, el cual debe divulgarse antes de la firma de cualquier acuerdo de reducción de emisiones. Este enfoque garantiza la transparencia y el cumplimiento de estándares internacionales en la distribución de beneficios.
Auhagen complementó señalando que el diseño de un plan de distribución de beneficios debe centrarse en el proceso de distribución en sí, concebido como un espacio de diálogo inclusivo. En este proceso, todos los actores involucrados deben llegar a un entendimiento compartido sobre lo que constituyen los beneficios. Según Auhagen, la equidad no implica necesariamente que todos reciban la misma proporción de los beneficios financieros, sino que todos los participantes tengan la oportunidad de ser parte del proceso y decidir colectivamente cómo se distribuyen estos beneficios. Destacó además la importancia de incorporar una perspectiva de salvaguardas desde el diseño del plan, asegurando la transparencia y explicando los procedimientos de forma clara y comprensible para todos los actores involucrados.
La segunda pregunta se centró en los desafíos relacionados con las salvaguardas al momento de diseñar e implementar SDB. Herrera Ugalde señaló que uno de los desafíos clave es la tenencia de la tierra, especialmente cuando está vinculada a derechos de carbono o biodiversidad. En Costa Rica, no todas las personas poseen áreas de bosque, lo que ha llevado al país a desarrollar distintos fondos inclusivos que promueven la participación y otorgan reconocimientos más allá de la propiedad de la tierra. Esta apertura permite que más actores puedan beneficiarse de las iniciativas REDD+, independientemente de su situación de tenencia, y refuerza la justicia social y ambiental en el contexto nacional.
Por su parte, Auhagen añadió que uno de los principales retos radica en la gestión operativa de los sistemas. Subrayó la necesidad de que las acciones y compromisos relacionados con los SDB sean implementables en la práctica. Esto implica contar con recursos adecuados, sistemas operativos robustos y una planificación eficiente que permita cumplir con las salvaguardas establecidas en los distintos marcos normativos y financieros. Sin una gestión operativa sólida, incluso los diseños más prometedores pueden enfrentar dificultades al momento de ejecutarse.
Arevalo aportó una perspectiva centrada en la gestión de riesgos de exclusión en los Sistemas de Distribución de Beneficios (SDB). Destacó que el Banco Mundial exige que se realice una evaluación ambiental y social como paso inicial, la cual identifica riesgos potenciales que puedan influir en el diseño del plan de distribución de beneficios. Un ejemplo concreto lo presentó en el caso de Guatemala, donde la legislación establece que las reducciones de emisiones corresponden a los propietarios de la tierra. Sin embargo, este marco presenta desafíos significativos, ya que en algunos casos los Pueblos Indígenas no tienen un reconocimiento formal de la tenencia de sus tierras debido a conflictos históricos y reasentamientos.
En respuesta a esta problemática, se desarrolló un decreto que reconoce los títulos ancestrales, permitiendo validar legalmente la tenencia y estableciendo que los implementadores de las acciones (poseedores de esas áreas) sean reconocidos como beneficiarios y propietarios de las reducciones de emisiones generadas. Este enfoque no solo resuelve conflictos legales, sino que también asegura que los Pueblos Indígenas sean incluidos en la distribución de beneficios.
Arevalo también señaló que las actividades de REDD+ pueden beneficiar de manera desproporcionada a grandes propietarios de tierras en comparación con pequeños poseedores, lo que podría exacerbar desigualdades preexistentes. Por esta razón, enfatizó la necesidad de diseñar planes de distribución de beneficios que contemplen mecanismos específicos para garantizar la inclusión. En este contexto, destacó el papel de ENABLE, un Fondo de Donantes Múltiples creado con el objetivo de ampliar el acceso a beneficios para las poblaciones más vulnerables. Este fondo actúa como un recurso clave para abordar inequidades y garantizar que los beneficios de REDD+ se distribuyan de manera equitativa, promoviendo tanto la justicia social como la sostenibilidad del programa.
Diálogo abierto
Durante el diálogo abierto, los y las participantes tuvieron la oportunidad de plantear preguntas a los panelistas, lo que enriqueció la sesión con experiencias prácticas y desafíos concretos en el diseño e implementación de los SDB.
La primera pregunta provino de Alicia Albertos, representante de CONAFOR México, quien dirigió su consulta a María Elena Herrera Ugalde de Costa Rica. Alicia preguntó cuáles fueron los criterios utilizados para designar el porcentaje destinado al fondo inclusivo para mujeres y si Herrera Ugalde había enfrentado retos específicos en esta asignación. En su respuesta, Herrera Ugalde explicó que el primer desafío fue la creación del Plan de Acción de Género de la Estrategia Nacional REDD+, un esfuerzo complejo en un contexto donde persisten esquemas de sociedades machistas, tanto a nivel comunitario como institucional. Destacó que el apoyo político fue fundamental para avanzar en este proceso, ya que permitió institucionalizar el trabajo de género y abrir espacios para su implementación.
Herrera Ugalde compartió que una de las brechas identificadas en el plan era la limitada capacidad de acceso a financiamiento en la banca nacional por parte de mujeres. Muchas de ellas no tenían cuentas bancarias debido a que en las fincas familiares el manejo del dinero estaba tradicionalmente a cargo de los varones, lo que las excluía de acceder a créditos. Este hallazgo impulsó la necesidad de estructurar un plan de género que inicialmente no contaba con presupuesto para su ejecución. Sin embargo, gracias a la llegada de recursos provenientes de finanzas climáticas, se pudieron construir fondos específicos. Posteriormente, se desarrollaron manuales operativos para gestionar e implementar estos fondos, garantizando que fueran accesibles y respondieran a las necesidades identificadas en el plan de acción.
La segunda pregunta fue formulada por Nuvia Briceño, representante de CONAF Chile, quien se dirigió a Cynthia Arévalo del Banco Mundial. Briceño solicitó más detalles sobre ENABLE, el Fondo de Donantes Múltiples, y cómo los países pueden acceder a estos recursos. Arevalo explicó que el acceso a ENABLE requiere que los países trabajen directamente con el gerente del programa de reducción de emisiones y con el especialista social del Banco Mundial. En conjunto, deben evaluar las brechas sociales y de inclusión que se desean abordar, y diseñar una propuesta sólida para presentar al fondo. Este proceso implica no solo identificar las necesidades, sino también establecer una estrategia clara para que los recursos apoyen a las poblaciones más vulnerables de manera efectiva y equitativa.
Cierre
El cierre estuvo a cargo de Felipe Guntin del PNUMA, quien subrayó la trascendencia de los Sistemas de Distribución de Beneficios (SDB) en el marco de REDD+. Guntin destacó que diseñar y poner en marcha un SDB no es simplemente una cuestión técnica, sino que representa un acto de responsabilidad estratégica. Estos sistemas son fundamentales no solo para garantizar que los beneficios se distribuyan de manera justa, sino también para fortalecer la transparencia y la equidad en los procesos de implementación de REDD+.
Concluyó resaltando que el enfoque de salvaguardas constituye los cimientos de toda la estructura de REDD+. Las salvaguardas, señaló Guntin, han evolucionado para convertirse en un elemento transversal que permea todos los aspectos de los programas REDD+. Sin la integridad de las salvaguardas, no sería posible construir la confianza, la inclusión y el respeto a los derechos fundamentales, pilares necesarios para garantizar la sostenibilidad y la legitimidad de estos programas.
La octava sesión del Grupo de Trabajo sobre Salvaguardas e Integridad del Programa UN-REDD en América Latina y el Caribe, en resumen:
participantes
países representados
agencias de la ONU
minutos de Sesión
Sobre el Grupo de trabajo
El Grupo de Trabajo de Salvaguardas e Integridad del Programa ONU-REDD en América Latina y El Caribe es un espacio conformado por personal y expertos/as que trabajan en el diseño, implementación y monitoreo de salvaguardas REDD+ en la región, con el objetivo de compartir experiencias, buenas prácticas, desafíos comunes y lecciones aprendidas, en aras de mejorar la implementación, monitoreo y reporte de salvaguardas y fortalecer la integridad ambiental y social de REDD+ en ALC.
Para obtener más información sobre el trabajo, por favor contacte al equipo de UNEP a través de Mariano Cirone en: mariano.cirone@un.org