Diez puntos claves y lecciones sobre el desarrollo de Estrategias Nacionales y Planes de Acción REDD+ en Latinoamérica

8 Dec 2016

 Foto: CONAF, Chile

 

 

En 2016 varios países de Latinoamérica y el Caribe consiguieron significativos avances en el diseño, formulación, oficialización y financiamiento de sus Estrategias Nacionales o Planes de Acción REDD+ (EN/PA). Para conocer más al respecto, el Programa ONU-REDD organizó una serie de encuentros virtuales en noviembre y diciembre de 2016, en los que se analizaron las experiencias y aprendizajes de Chile, Ecuador, México y Perú. Expertos de la región vinculados a REDD+ pudieron beneficiarse del aprendizaje conjunto a través de estos encuentros.

 

Algunas reflexiones pueden ser enumeradas como producto de estos intercambios (Grabaciones disponibles en Webinar 1 y Webinar 2). Estas pueden ser resumidas en los siguientes 10 puntos y lecciones en torno al desarrollo de Estrategias Nacionales y/o Planes de Acción REDD+ en la región de Latinoamérica y el Caribe:  

  1. Visión más allá de REDD+:  Chile, Ecuador, México y Perú han definido una visión para la EN/PA REDD+ que no está centrada solamente en la reducción de emisiones o la mitigación del cambio climático. En todos los casos, esta visión aparte de incluir referencias a la mitigación, ha incluido también referencias a la adaptación al cambio climático (Chile, Perú), el desarrollo rural sostenible (México), los pagos por servicios ambientales (Chile), la conservación (Ecuador), el respeto de derechos (Perú), o la lucha contra la desertificación (Chile).

    Esta es una señal que refleja el abordaje amplio del tema en estos países, dado su carácter multi-sectorial y los co-beneficios asociados, así como también ofrece mejores posibilidades para encontrar un anclaje firme en el marco de políticas nacionales y sus prioridades.
     

  2. Anclaje en el marco de políticas nacionales: Los casos analizados ilustran que las EN/PA REDD+ son instrumentos que han sido vinculados con el marco de políticas públicas de cada país. Este marco ha sido argumentado a través del uso de instrumentos de política de nivel tanto internacional, como nacional.

    A nivel internacional las convenciones de las Naciones Unidas relevantes (cambio climático, biodiversidad, lucha contra la desertificación) han sido mencionadas como el sustento de las EN/PA REDD+. A nivel nacional, los elementos que ofrecen este sustento van desde la constitución de la república, hasta las políticas sectoriales sobre cambio climático, forestales, agrícolas, conservación de la biodiversidad, entre otras.

    Resulta positivo notar como estas EN/PA REDD+ han encontrado el sustento y las referencias de política pública necesarias para estar integradas, de manera firme en el marco político nacional. Lo anterior a su vez, ofrece mayores oportunidades de tracción política nacional y de asegurar el enfoque inter-sectorial e integral que requiere la implementación de REDD+. Esta integración en el marco de políticas públicas ha determinado además el tipo de instrumento que viabiliza la agenda REDD+ del país (desde planes de acción, hasta estrategias nacionales).
     

  3. Enfoque integral: Las EN/PA REDD+ de los cuatro países analizados han demostrado esfuerzos y referencias concretas a la necesidad de asegurar un enfoque integral para su implementación, generalmente sustentado a nivel de la implementación en el terreno (Ecuador, México).

    Esto refleja la noción de multi-sectorialidad que define los patrones de cambio de uso del suelo en cada país, así como la necesidad de abordar las dinámicas que causan la deforestación también con un enfoque integral. Esto es notorio a través de las referencias a otras políticas públicas existentes, pero complementarias a aquellas políticas y medidas (PAMs) definidas para REDD+; así como también en la diversidad de ámbitos institucionales y actores involucrados (sector financiero, agrícola, planificación, comercio exterior, inclusión social).
     

  4. Proceso participativo: En todos los casos analizados, las EN/PA REDD+ han sido desarrollados a través de procesos participativos que han involucrado actores tanto del sector gubernamental, como de la sociedad civil. Ha sido evidente el gran esfuerzo desplegado en este sentido tanto en términos de recursos invertidos como en el tiempo que han tomado. Ha sido también evidente el valor que se ha encontrado en desarrollar el proceso de esta manera, dado que ofrece mayores oportunidades de una implementación efectiva. Adicionalmente, estos esfuerzos han ofrecido una base en la que los países han encontrado el espacio para conseguir una validación de su EN/PA, por parte de la sociedad civil y de otros sectores de gobierno que tradicionalmente no se enfocan en el sector forestal y ambiental. Cabe destacar finalmente que en todos los casos se han usado plataformas inter-sectoriales formales para la discusión y se han desarrollado instrumentos de este tipo a nivel del ejecutivo, entre los que resaltan las comisiones o comités inter-institucionales de cambio climático.
     

  5. Contribuciones y aportes desde varios sectores: En la construcción de las EN/PA REDD+ analizadas, resulta interesante observar que, durante la generación de insumos técnicos, así como en su procesamiento, una gran variedad de actores ha aportado en el proceso. Entre estos están: actores de gobierno, del sector privado, de la sociedad civil, del sector académico, entre otros. Esto refleja nuevamente la diversidad de actores que cuentan con el conocimiento y capacidades para describir de manera formal las dinámicas de cambio de uso del suelo, así como los diversos enfoques requeridos para cambiar o modificar esos patrones. Los insumos técnicos procesados han sido muy diversos también; entre estos se encuentran estudios y/o análisis sobre: causas de la deforestación, dinámicas de cambio de uso del suelo, proyecciones futuras de los patrones de cambio de uso, marco legal e institucional relevante, género, política fiscal, datos del nivel de referencia de emisiones forestales, evaluación estratégica ambiental y social, entre otros. Por otro lado, las plataformas de participación e involucramiento de actores de la sociedad civil han ofrecido la oportunidad para recoger insumos desde los actores a nivel local, cuyos aportes han sido plasmados en las EN/PA transparentemente. Esto ayuda con la apropiación de estos instrumentos de política pública y mejora las oportunidades para una implementación efectiva.
     

  6. Vinculación con las NDCs: En la mayoría de los casos analizados, a excepción de México, no se ha descrito una vinculación concreta de la EN/PA REDD+ con las NDCs definidas en el país. Si bien no se aborda de manera detallada la forma en la que estos vínculos se establecen, se nota claridad en los países sobre el hecho que la agenda REDD+ puede ofrecer el sustento para abordar las emisiones de GEI en el sector USCUSS. Por ejemplo, México ha establecido dentro de su NDC que las actividades de deforestación y manejo forestal son fundamentales para lograr los objetivos planteados; es por esto que se entiende que la Estrategia Nacional REDD+ de México, se alinea con sus NDCS. Específicamente la alineación se refleja en sus objetivos e hitos, así como en la temporalidad.
     

  7. Diversos niveles de detalle para la implementación: Se ha podido observar distintos niveles de profundidad, en cuanto a los detalles de operación en el terreno para la implementación de las EN/PA REDD+ analizadas. Estas estrategias varían entre instrumentos generales que ofrecen líneas de acción o guías para el abordaje de la deforestación en el país (México, Perú), hasta estrategias que ofrecen más detalles sobre las medidas y acciones a implementar en el terreno (Chile, Ecuador).

    De todas maneras, queda claro además que un trabajo adicional debe ser desarrollado para implementar estas Estrategias en el terreno. Por ejemplo, los casos de países con gobierno federal (México) han visualizado un proceso en el que la EN/PA REDD+ es un instrumento general que ofrece lineamientos para que los gobiernos sub-nacionales desarrollen sus propios instrumentos de implementación. Un caso similar es el de Perú, en donde se ha visualizado que su estrategia nacional sirva de orientación y ofrezca un marco común de resultados esperados, para que los gobiernos sub-nacionales definan sus propias PAMs, reflejando las circunstancias y dinámicas de cada lugar.

    Chile y Ecuador son casos en donde el instrumento a nivel nacional ofrece detalles operativos concretos, quizá no para una implementación inmediata, dado que también requieren instrumentos operativos adicionales para la implementación de acciones en el terreno. Ecuador por ejemplo, está trabajando actualmente en afinar planes de implementación, mismos que darán lugar al inicio de la ejecución de su EN/PA en el corto plazo.      
     

  8. Distintos tipos de instrumentos de política para la adopción formal de las EN/PA: Se puede observar distintos tipos de instrumentos de política pública que han sido usados para la adopción formal de las EN/PA REDD+. Desde decretos supremos (Perú) hasta acuerdos ministeriales (Ecuador), en todos los casos se ha definido un tipo de instrumento consistente con el nicho que ocupan estas EN/PA en el marco de políticas nacionales, siempre buscando además reflejar el carácter inter-sectorial que la implementación de estos instrumentos requiere. De la misma manera, el proceso para la adopción formal de las EN/PA ha sido consistente con los procesos de gestión pública de rigor, incluyendo el debido registro en los documentos públicos correspondientes, lo que contribuye además con el reconocimiento formal por parte de las entidades del sector público, la movilización de recursos para su implementación, y la institucionalidad de REDD+.
     

  9. Marco de implementación consistente con el tipo de PAMs identificadas: Los arreglos de implementación identificados (entidades responsables, beneficiarios, financiamiento, temporalidad) dependen en gran medida del tipo de acciones a implementar en el terreno. De igual manera, los actores y responsables de su implementación son también diversos, dado el carácter multi-sectorial que requiere el abordaje de los patrones de cambio de uso que dan lugar a la deforestación. Ecuador ha destacado el trabajo de coordinación cercano con el Ministerio de Agricultura para este efecto.

    Adicionalmente, los espacios en donde se ha buscado la consolidación de los posibles arreglos institucionales para la implementación de las EN/Pas a nivel nacional, han sido espacios ya existentes, como comisiones o comités de cambio climático (Ecuador y México) o de desarrollo rural sostenible (México). También se ha destacado la coordinación que ha tenido lugar para la definición de arreglos de implementación con las entidades públicas y privadas del nivel sub-nacional.

    Finalmente, se ha destacado el estricto apego a la observación de los ámbitos, competencias y responsabilidades de las distintas entidades del sector público, tanto del nivel nacional como sub-nacional. Lo anterior es relevante al momento de definir arreglos institucionales para la implementación de las EN/PAs, teniendo en cuenta además que REDD+ requiere de procesos institucionales de mediano y largo plazo.
     

  10. Financiamiento, la pieza clave: Tanto Ecuador como México han reconocido la necesidad de apalancar recursos financieros desde varias fuentes para la implementación de la EN/PAs, tanto del nivel internacional como nacional, público como privado. Esto ha determinado además la necesidad de visualizar mecanismos y estructuras financieras flexibles, que permitan incluir varias fuentes, así como varios canales y modalidades de financiamiento. Se ha destacado el rol que se espera del Fondo Verde Climático en este sentido, a pesar de que también se han reconocido las grandes incertidumbres existentes actualmente, incluyendo el valor que será reconocido por la reducción de emisiones, así como la medida en la cual esos valores determinen una contribución relevante frente a los costos asociados con la reducción de las emisiones por deforestación y degradación de bosques.

    La experiencia de Ecuador ha destacado la relevancia de visualizar la vinculación de la agenda REDD+ con otras prioridades del Estado, para mejorar las posibilidades de movilizar recursos públicos nacionales que contribuyan a la implementación de las EN/PAs.

    De las experiencias observadas se desprende de que las entidades que deben estar involucradas en el financiamiento y canalización de los recursos son diversas, lo que implica también distintas modalidades de flujos financieros y tipos de financiamiento. Por ejemplo, algunos recursos pueden ser ejecutados a través de proyectos de inversión implementados directamente por entidades del Estado o de la sociedad civil, mientras que otros pueden ser ejecutados a través de estructuras financieras como fondos, creados específicamente para facilitar flujos financieros que requieren mayor flexibilidad, por ejemplo, a través de distintas ventanas de financiamiento.

    De la misma manera, se ha identificado que la implementación de ciertas PAMs es más consistente/viable con financiamiento tipo créditos (por ejemplo, las que tienen que ver con el cambio de paradigma en actividades productivas que causan deforestación), mientras que otras son más afines con financiamiento via fondos no reembolsables (como el fortalecimiento de las actividades de conservación de los bosques). En cualquier caso, en la base de esta discusión está la necesidad de crear un portafolio de proyectos que viabilicen la implementación de las PAMs y que se beneficie de distintas modalidades de financiamiento bajo una estructura flexible y al amparo de un instrumento de política pública que guíe las intervenciones, como la EN/PA.

 

Recursos adicionales:

 

Documentos disponibles de Estrategias Nacionales y/o Planes de Acción REDD+ de Latinoamérica:
 

Oficializadas:

​En Borrador:

  • México: Estrategia Nacional para REDD+, ENAREDD+ de México. Borrador 5 para Consulta, 2015. (http://www.conafor.gob.mx:8080/documentos/docs/35/6462Estrategia%20Nacional%20para%20REDD_%20(para%20consulta%20p%C3%BAblica)%202015.pdf)

  • Costa Rica: Estrategia Nacional REDD+ de Costa Rica. Borrador para Consulta, 30 de septiembre, 2015.
    (http://www.forestcarbonpartnership.org/sites/fcp/files/2015/October/8-Costa%20Rica%20Borrador%20de%20la%20Estrategia%20Nacional%20REDD%2BSpanish%20v%2030%20Sept.pdf)

 

Sobre el autor :

 

Marco Chiu
Asesor Técnico Regional, PNUD
Programa ONU-REDD
marco.chiu@pnud.org.

 

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